北戴河百余中央国家机关疗养院常年亏损 每年补助数亿

2011年12月06日 00:20

封面故事：寂寞的疗养院

鸟瞰北戴河疗养院

11月23日，北戴河丛林掩映的疗养院空寂无人。本刊记者李凤桃I 摄

《中国经济周刊》记者李凤桃|河北、北京报道

探秘机关疗养院

随着供暖时节的到来，11月，北戴河陷入了孤寂。

行走在南部滨海疗养院密集的街区，那些在夏季常见的急行车队、执勤警察，都没了踪迹。一些疗养院的大门紧闭着，有的还留下了门卫和在铁门边溜达的狗，有的则直接用木板将大门钉得死死的，等待来年4月的觉醒。

小玉是一位还未从河南某旅游学院毕业的姑娘，性格开朗，爱吃、爱逛，她就工作在这里的一家疗养院。疗养院占据着北戴河著名的老虎石海滩附近一片静谧的沙滩和林地，客房能直接看到海上日出和远处半岛上的山峰，夜晚还能听到时远时近的潮声。

在北戴河，像这样的休疗养单位和大中型宾馆有280多家，其中中央国家机关疗养院就超过了100家，家家院落宽敞、楼宇林立、树木葱茏，整齐而不漏空隙地占据着北戴河最优质的东南部海滨土地，剩余的大约10%的空间被商场、民营宾馆、照相馆、小餐馆、小商店和城中村的家庭旅馆所占据。

已经是11月中旬，小玉所在的疗养院依然对外营业。而100多家机关疗养院中，冬季营业的不过四家，其余的都已闭门谢客。“有时候一天一个客人都没有，闲得发慌。”小玉说，她不喜欢这里的冬天，因为这里想吃一下肯德基都没有，更别说逛街的地方了。

神秘的“内部”

很多北戴河老居民在这里生活半辈子了，都从未进过大院之内。

走在北戴河的海滨，时常可见到被很多钢丝网拦住的沙滩，网上挂一简陋的木牌——“内部浴场，闲人免入”。

海滨的林带被围墙所包围，疗养院的楼宇掩映于树林之中，大多在靠海的一面设有后门和后院，休养的客人可以从后院直接进到海边。

北戴河如今是秦皇岛市的一个区，在清末就已经成为外国驻华使团的度假胜地，传誉海外。目前在北戴河的疗养院大都是上世纪50年代兴建的，除了国家直接划拨的土地和资产外，部分疗养院也购买了一些度假别墅。在前煤炭工业部所设的中国煤矿工人北戴河疗养院的大院中，现在还有一幢解放前建起的西洋别墅，现已成为疗养院的一处客房。

曾经秉承了几十年的传统是：从1953年开始，每年夏季，一些中央领导会到北戴河办公，中央领导、退休老干部、劳模来这里进行一个月的休、疗养。

直到2003年，中央取消了夏季到北戴河办公的规定。中央决定，党、政、人大、政协、军五大领导班子夏季不再到北戴河办公，同时中央各部委负责人在此期间外出和休假，均须严格按照有关规定执行，不得擅去北戴河等地。于是，北戴河“夏都”的身份开始成为历史。

同年取消的还有休、疗养福利制度，之后，北戴河的中央国家机关疗养院只是作为所属单位基本福利的一种补充。而即使如此，北戴河各个疗养院依然是中央及各部委的属地。很多北戴河区的老居民在这里生活半辈子了，都从未进过大院之内。

其实，从内部设施和服务来看，疗养院与酒店无异，只是占地规模更大，自然景观更好。在疗养院，也设有会务、餐饮和娱乐的配套设施。一般疗养院会设立会务楼或礼堂供开会所用，简单的餐厅可以为客人提供自助餐，也有少量的包间餐室提供桌餐；疗养院也有娱乐室，提供举办娱乐活动的小礼堂，另有一些简单的棋牌球类活动室。

对于大多数疗养院来讲，可供住宿用的客房依然是主要的建筑设施。一般疗养院的客房规模在100～200间，而多的则有600多间。纵观整个北戴河旅游区，犹如被一片宾馆住宿楼所占据。

在今年11月下旬，《中国经济周刊》记者来到北戴河时，这里还没有一家五星级酒店。在所有疗养院中，只有水利部下属的北戴河新华假日酒店和华北电网北戴河疗养院被定为四星级标准酒店，其余部分疗养院甚至达不到三星级酒店的条件。

据中国煤矿工人北戴河疗养院的一位负责人介绍，除了少量这两年新建的建筑设施，这里疗养院的条件基本差不多，如果配置过高，不仅意味着投入更大，还意味着每年所消耗的成本更多。

经费的苦恼

几乎所有的疗养院每年都要从上级单位获取一定补助，少则上百万，多则数千万。

尽管门可罗雀，也丝毫不影响疗养院工作人员老刘的工作。

老刘是一家疗养院的司机兼水电维修师傅。他说，“所有的工作还是一样要做，电暖得供着，电梯得年检维修，空调要检查，外面的绿化工程得继续做，工作一点没少”。

由于夏冬两季客流量反差太大，疗养院的工作人员只能进行弹性调配。“暑期，我们的服务员达到了180多个，但到了冬天他们都得走，只保留二三十个长期固定员工。”老刘说，要到第二年夏天再重新招服务员。

2008年《劳动合同法》颁布以后，疗养院的人工成本更大了。“单不说人员工资这几年几乎涨了一倍，”新华假日酒店的一位负责人告诉《中国经济周刊》，“现在，酒店必须给每个员工缴纳社保，压力就更大了。”《劳动合同法》颁布以后，酒店用工必须实行八个小时工作制，以前一两班人不固定作息，基本就能将淡季维持过来。一位酒店负责人告诉记者，现在必须实行三班倒，才能维持24小时的运营，人员在数量上要增加一倍。

目前，很多疗养院都无法靠自身经营盈利。

每年的7月初到8月下旬是北戴河旅游的旺季，也是所有疗养院的活跃期。一位疗养院院长告诉《中国经济周刊》，“全年的收入就靠这两个月了”，但均摊到全年，疗养院还是亏损。因为即使7月、8月房间爆满，但8月以后的淡季将持续近10个月，人员工资照开，水电、设施维修还在继续。大多数疗养院单靠经营收入无法支撑整个运营。

以一家有着120间客房的疗养院为例，按暑期50天的满客期计算，即使每间客房平均价在800元（暑期北戴河宾馆平均价格），一年也仅有480万元的收入。再加上接待一些内部的会议，每年，一家中等规模疗养院的营收在600万元左右。

从收入来源上看，中央国家机关疗养院分为三类:第一类，纯上级拨款单位，疗养院仅作内部休疗养所用，所有运营成本上级负担；第二类，收支两条线单位，疗养院也创收，但所有支出仍由上级单位直接负担，运营收入上缴；第三类，差额拨款单位，上级单位原则上要求疗养院自负盈亏，但对于每年亏损的部分，由上级单位补助。

一位疗养院的负责人向《中国经济周刊》透露，几乎所有的中央国家机关疗养院每年都要从上级单位获取一定补助，少则上百万元，多则数千万元。

而且，这笔补助还不包括新建、翻新和维修投入。50多年来，所有的疗养院都进行过1～2次的扩建、改造和翻新工程，一般一次工程的投入需要上千万元。2009年，北戴河区对整个南部滨海度假区实行建筑的外形改造、美化工程，几乎所有的疗养院都参与了改造，有的疗养院投入过亿元。

如果仅仅从日常运营补助来计算，即使按照每年100万元的补助金额，上百家中央国家机关疗养院也一年需过亿元的补助来维持运转。

据一位疗养院的管理人员透露，由于国家机关、事业单位无法直接给下属事业单位或企业拨款，这种补助一般通过转移支付的方式进账。例如，房屋维修需要500万元，如果上级单位为此项支出拨付1000万元，那么，疗养院就多了500万元的补助。

对于大部分疗养院来讲，上级机关的所有投入和给养，都是为了让疗养院做好对内服务，即使是在游客最多的暑期。

北戴河部分中央国家机关、企事业单位疗养院名单

（排名不分先后）

全国人大干部培训中心北戴河疗养院

国土资源部北戴河疗养院

铁道部北戴河干部休养所

水利部培训中心

水利部新华假日酒店

商务部北戴河干部培训基地

国家安监总局北戴河培训中心

交通部北戴河交通疗养院

国资委北戴河燕山疗养院

国资委北戴河建材休养院

国家测绘局休养院

国家广播电影电视总局疗养院

国家工商总局干部培训中心

国家环保部环境技术交流中心

国家民委培训中心

工信部幸运国际酒店

国资委纺织北戴河培训中心

国家林业局国林宾馆

国资委商业北戴河休养院

国务院三峡办北戴河基地

中国工商银行培训站

中国银行休养所

中国保险公司人保干训中心

中国保险公司寿保干训中心

国家旅游局金山宾馆

国家统计局北戴河干部培训中心

中国作家协会创作之家

团中央青少年培训基地

中国社会科学院培训中心

农业部金海酒店

新华社北戴河休养所

光明日报社北戴河休养所

全国政协干部培训中心

国家统计局统计干部培训基地

国务院机关事务管理局中海滩宾馆

中央纪委监察部北戴河培训中心

数亿补贴花在哪儿？

入不敷出的疗养账

为了增加营收，到了冬季，疗养院留下的工作人员就开始包饺子，然后速冻起来送到上级单位，以此获得一点收入。

从属于国家水利部、已经进行公司化运作的北戴河新华假日酒店，是中央国家机关疗养院中经营得较好的一家，也是冬季没有关门的疗养院之一。其副总经理苏海峰向记者透露，在5月之前、10月之后的淡季，酒店要净亏400多万。

“我们还想冬天关门呢！”苏海峰略显无奈地告诉记者，但一个拥有一百多间客房的四星级酒店，如果季节性停业，必然影响酒店的声誉。

北戴河区政府的一位工作人员进一步解释说：“这么大的北戴河区，冬天无论是政府还是游客来了，不能连个住的地方都没有，酒店冬季开业也是为北戴河区尽一份社会责任。”

从2009年开始，北戴河区政府鼓励各个休疗养单位和酒店冬季营业，对起到一定示范作用的，将给予一定的奖励。但即使这样，2011年开门的疗养院从去年的五家变为四家，从属于国家发改委、去年冬季还营业的海滨花园大酒店，今年冬季也关门歇业了。

就算在冬天关门歇业，成本照样如流水般消耗。

“冬季关门，我们的空调供暖也必须开着，否则楼板中的水管都会冻裂，来年维修的成本更高。”一家疗养院的负责人告诉《中国经济周刊》。

因此，即使在没有人住的冬天，部分疗养院也得产生不小的成本。一位疗养院后勤工作人员测算，一个中等的疗养院，如果水、电、燃气供应，一个月大约需要30万的成本。

由于大多建筑都是上个世纪50年代建设，八九十年代重建，2000年前后翻新，到如今，很多建筑设施老旧，疗养院设施的维修和保养成本在日益增加。

为了增加营收，一家疗养院的工作人员告诉记者，11月过后，基本上连少量的内部培训、会务都没有了，疗养院留下的工作人员就开始包饺子，然后速冻起来送到上级单位，将饺子作为单位的实物福利分发到各部门和下属单位，以此获得一点收入。

对于未来收益的增长，疗养院的负责人并不乐观。苏海峰向《中国经济周刊》坦言，在过去10年，北戴河区冬季无人的状况并没有发生改变，而疗养院这些年来的运营状况也没有大的变化。一家疗养院的院长更悲观地表示，按照这样的发展形势，未来几年也无法寄予多大希望。

市场化猜想

如果现有的模式只能“维持”，那么市场化运作是否能拯救疗养院们的财务状况？

毗邻疗养院密集区的就是传说中的“刘庄”，这是在京津唐地区小有名气的“家庭旅馆村”。刘庄是在北戴河区城市化进程中，被占地的农民集中居住的城中村，这里的房子大多为三层自建小楼。

从上世纪80年代开始，随着游客进入北戴河，刘庄的家庭旅馆开始兴起，如今刘庄的农家乐已经形成了一条吃、住、行、玩完整的产业链。

在这几十年的发展中，刘庄的旅馆老板们已经学会了互联网营销，营销手法也已经很“国际化”和实用：宣传一般是由游客或写手来实现；在游客到达北戴河车站时，老板可以派车来接；住下来之后，老板会询问你几天的行程，并适当做一些介绍和推荐，在老板家中，你可以直接预订去景点的统一大巴和门票，这些都是免费服务；旅行结束后，老板会帮你订回程的火车或汽车票，甚至会送你到车站去。

在北戴河区，大约有9万个旅游床位，其中8万个床位是各大休疗养院和宾馆所有，家庭旅馆约占1万个床位。然而，在北戴河区旅游住宿的经济产值中，疗养院的产值只占40%，其余60%的产值是由家庭旅馆和私人宾馆所产生。

“来北戴河疗养院的人并没有对北戴河的经济有多大拉动，最多就是支付了景点的门票。”一位疗养院的院长对记者坦言，绝大多数疗养院还需要上级单位给养，因此增值税微乎其微，再加上每年的营收非常有限，上缴的营业税也是非常有限。

北戴河区副区长孙谓青分管旅游，他告诉《中国经济周刊》，“在北戴河，疗养院占据着最优质的资源，只有把它们的潜力激发出来，北戴河旅游业的优势才能发挥出来”。

那么，各疗养院的想法是什么？

“从市场化的角度来讲，这个小小的海滨度假区容不下这么多的宾馆，如果疗养院演化为对外运营、自负盈亏的市场化主体，只有一个结果，那就是绝大多数会死掉。”一家疗养院院长对于市场化的后果如是猜想。而这样，不仅会带来疗养院原有职工无法安置等社会问题，整个北戴河区旅游产业都会重新洗牌。

这成了一个不能触动的地雷。

“当前很多疗养院依然肩负着中央首长、部委领导和退休老干部休疗养的社会职能，改制之后，如何解决这一问题？”一位疗养院负责人表示。因此，即使以后每年疗养院的成本会逐年递增，各机关也得背着。

一家疗养院的院长表示，其实从资产管理的角度，各机关、部委也不会轻易触动这块资产。“你想，这是一块资源，有谁想让自己手里的一块肉白白地丢掉”。

实际上，在北戴河驻扎几十年，各个机关疗养院的资产已经实现了成倍的增值。曾经，某一疗养院的固定资产投入为上千万元，在经过两次新建和整修后，总投入达1亿多元，如今，单从固定资产和土地增值来看，一位负责人透露，这个疗养院的资产已经超过了4亿元人民币。

然而，作为国家拨给的专项资产，疗养院的土地和房产既不能转让，也不能出售。即使如何增值，这些日益老化的房产每年需修葺和翻新的资金还得投，增值的价值却是看得见，摸不着。

有限市场化？

“我们努力的一个方向是：帮助和引导疗养院对自我提升改造。”

对于各机关疗养院，北戴河区政府的想法似乎是：在可行动的尺度下推动疗养院的市场化、产业化。

比如，在晚清时期，北戴河曾修建起大量西式别墅，如今这些别墅都在各疗养院大院内。为此，政府希望借助“别墅文化一线游”的概念，将所有的清朝民国时期的别墅建筑组成一个游览项目。

然而，这得经过众多疗养院逐一点头，最后还要经疗养院各上级机关的同意。

为此，北戴河区政府费尽心思。“我们努力的一个方向是，帮助和引导疗养院自我提升改造，把它们小而全、各自为战的体系逐渐转变为组团式、相互支持协调的产业格局。”在分管旅游后不久，北戴河区副区长孙谓青便形成了自己的思路。

孙谓青勾画的是整个北戴河高端旅游休闲区的蓝图。北戴河区近期将有三大项目启动——一家五星级酒店、一个高尔夫球场和一个葡萄酒堡，分别填补北戴河旅游在高端接待能力、休闲体育和高端消费上的空白。

他说，要让各疗养院实现功能互补，让各家疗养院风格特征凸显，档次提升，从而吸引一些高端人士进入北戴河，将北戴河冬天“静”的感觉、浪漫的氛围营造起来。

“近年来，北戴河要从以海景为吸引力的观光旅游城市转化为宜居的休闲城市，以将短暂的夏季游览转化为全年的度假、休闲旅游。”孙谓青说。

他也很清楚，对于疗养院的推动，“可能区政府的力量要弱一点”。他最近在考虑组建一个能将疗养院组织起来的行业协会，引导各个疗养院参与市场，推动它们完成内部的协调和整合，共同参与北戴河旅游产业的创新和发展。

“疗养院是我们的宝贵资源，疗养院与我们区是肝胆相照。”孙谓青强调了疗养院与区政府之间的关系。

疗养之城的前途

夏季的“都城”、冬季的空城——这个由疗养院所组成的城区，如何破解发展魔咒？

《中国经济周刊》记者李凤桃

北戴河太特殊了。可以说，从上个世纪50年代中央国家机关在此圈地设院时，北戴河就已经不完全属于地级市秦皇岛。

有人曾说，鉴于北戴河特殊的政治意义，应该划到北京，或归中央直接领导。北戴河区上下对此当然拍手欢迎，一位当地的工作人员开玩笑说，至少可以弄个北京户口啊！

玩笑只是玩笑。过去十多年，疗养院之于北戴河究竟意味着什么？

仍在扩张的疗养院

在这里生活了近20年的一位疗养院负责人告诉记者，他最大的感受是：这几年来，房子越来越多了。

从上个世纪90年代开始，疗养院的楼房在逐渐增加，有的疗养院的占地面积也在扩展。中国煤矿工人疗养院最初划定的面积为50多亩地，其中部分房产通过产权置换或从私人处购买等方式获得，后因改扩建又增加了一片北戴河区的公产房，如今总占地面积达105亩，成为北戴河较大的疗养院之一。

对于扩张土地的产权，是这些年的一笔老账。早在1993年北戴河区政府要求中国煤矿工人疗养院支付12年的租金，总共约为960万元。由于产权没有确定，此事一直搁置。直到2002年，煤矿工人疗养院才向地方政府一次性支付480万元最终确定了产权。

对于大多数疗养院，疗养院所占土地为中央划拨的专项资产，只能为疗养院所用。“一些疗养院的产权问题到现在还没有确定归属。”一位疗养院负责人透露。

“说通俗一点，就如同中央在地方所划出的一块‘飞地’，地方政府很难干涉。”一位地方工作人员如此比喻。对于北戴河区的机关疗养院，按照行政级别来讲，很多疗养院属于局级单位，而疗养院的一把手往往是局（厅）级或副局（厅）级干部。

于是，地方税务局去征税时，往往怯意丛生，毕竟北戴河区税务局局长也才是一个科级干部。“疗养院说自己对内营业，每年没有利润，谁敢质疑？”一位当地公务人员私下说。

几年前，国家各机关、部委的第三产业开始逐渐剥离，新建的休、疗养项目也被叫停。

而在北戴河，“在过去十多年，疗养院建筑大量增加，很多建筑都被扩建了。” 一位在疗养院工作了近20年的职工说。

既然年年亏损，为何还要建更多的楼？“一方面是因为这些年旺季部委机关单位的休疗养需求在增加，疗养院需要承担更多的接待任务；另一方面，多建几间客房，夏季爆满的时候，每间客房都有收入啊！”这位职工说，在夏季，北戴河的旅游需求依然是供不应求。

疗养院的重任

那么冬天呢？

按照北戴河区政府的宣传，北戴河四季气温适宜，夏季无酷热，冬季无严寒，温度四季适宜。

但冬天，北戴河就是没有人来。

从2001年开始，北戴河区的各级领导就开始搬动各路贤才，会诊北戴河，直到如今，这项工作也没有停过。

在11月22日，记者来到北戴河区政府时，北戴河区委宣传部长姚飞刚刚从南方旅游城市调研回来。他感叹道，别人可以四季搞旅游，但是受气候和城市特性不同，北戴河还是没有可以效仿的套路。

每年冬季，北戴河上到机关领导，下到民营小宾馆的负责人、员工，都要四处考察学习。他们也疑惑，为何北戴河就未能走出一条旅游发展的特色之路？

原因只有一个：人们不知道为何冬季要来北戴河。

新华假日酒店副总经理苏海峰说，北戴河冬季缺乏吸引人过来的理由，海岸线风景不足以支撑人们来到北戴河，而且没有娱乐和商业配套。

到了10月下旬，在北戴河区，疗养院和酒店面向街道的商铺已经关门，这些关门的商铺中，有咖啡馆、小餐馆、打印店、照相馆和小卖部。在北戴河最繁华的东经路与西经路交会的十字路口，仅有的一个较大的超市已经关门。

一位服务员告诉记者，这里没有类似于家乐福、沃尔玛这样的国际大型超市，甚至没有类似于物美这样的大型连锁超市。一位当地居民告诉记者，如果家里需要买个电器之类的，他们一般还是去海港区买。

在几年前，北戴河区旅游业中，也曾有投资者意识到，应在大量疗养院提供“住”的基础上，打造北戴河“玩”的一环，提供娱乐场所。在北戴河区奥林匹克公园西南临街的黄金路段，一栋威武雄壮的大楼正在改造。曾经，这是一座影视城，据孙谓青介绍，在上世纪90年代初，有多家投资商搞影城等娱乐场所，但一阵跟风之后，都是以失败收场，这栋大楼就是那个时候建起来的。

“当时，上来的一批娱乐项目档次太低，这阵风一过就不行了，根本没有形成北戴河的娱乐配套功能，再加上投资商内部的问题，这些年一直在改造。”孙谓青说，“如果当时真的做起来，对现在北戴河的带动就大了。”

孙谓青认为，北戴河旅游的希望还是在于疗养院自身的发展，从而带动整个高端休闲旅游的兴起。他说，“北戴河的娱乐项目建得再好能比过北京、上海吗？再好的主题公园能比过香港的迪士尼吗？北戴河最核心的定位还是度假之都、休闲天堂。”

在过去十年，北戴河区的疗养院和宾馆林立，但没有一家能够奋发图强打造为一个五星级的宾馆。其实，机关疗养院才是最有条件发展为五星级酒店的。

孙谓青说，但当前疗养院还是坐等客来。

即使想为众多的疗养院提供购物、餐饮和娱乐的配套，由于空间不足，北戴河区政府也是难以发挥才干。北戴河总占地70.3平方公里，其中50平方公里的土地被海滨镇和戴河镇所占据，其余十几平方公里的海滨区域被各大休疗养单位所占据，除去旅游区的湿地、山林和绿化带之外，可开发空间几乎所剩无几。因此，要将东南部的滨海旅游业发展起来，必须带动部委疗养院的积极性，主动进行产业开发。

据中共北戴河区委办公室工作人员介绍，每年，北戴河区都要搞一些旅游节类的活动，希望组织起各个疗养院，共同为休闲产业造势，并吸引客源。