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福山的理論很誘人，卻不足以實現政治進步

如何到達丹麥？

《政治秩序與政治衰敗》試圖回答一個問題：如何到達丹麥？當然，在這裡，“丹麥”不是特指丹麥這個國家，而是指一種美好如童話般的狀態。具體到政治上，就是一個國家有法治、又民主，政府還高效而廉潔。 

沿襲《政治秩序的起源》中的看法，福山的基本出發點是：真正的政治發展是國家建構、法治與民主之間的平衡。這看似一句“正確的廢話”，其實不然。在他看來，冷戰結束以來，人們把太多的注意力聚集在“民主”和“法治”上，而忽略了“國家建構”（state-building）這個維度的意義。所以，他的“政治三維論”表面是一句“正確的廢話”，核心卻是要為“國家建構”這個政治維度“正名”。

在書中，“國家建構”如此之重要，以至於它可以用來解釋當今世界各國的主要政治問題：正是國家建構的欠缺，導致非洲許多國家的“國家失敗”；正是國家建構的欠缺，導致希臘意大利今日的債務危機；還是國家建構的欠缺，導致美國當代的政治僵局。當然，國家建構的問題，不僅僅可能“太少”，也有可能“過多”：德國和日本法西斯主義的興起，是因為“國家建構”劑量過大走火入魔了；而今天的中國，在福山看來，也是國家建構有餘，而另外兩個維度不足。 

什麼是“國家建構”？概括來說，包含兩個方面：一個是國家能力，一個是官僚機構的中立性與自主性（autonomy）。前者涉及政府在特定疆域裡壟斷暴力的能力（韋伯對“國家”的定義），後者涉及政府能夠超越階級、派系、利益集團、家族進行決策的不偏不倚性。也就是說，國家的強大，光是拳頭硬還不行，還得有“一覽眾山小”的超脫地勢。

與現代國家建構相對的，在這本書裡，是依附主義（clientelism）。依附主義，顧名思義，就是以“私利”的邏輯取代“公益”的邏輯。其表現是權力被各種局部的、特殊的利益所綁架。在美國，可能是那些組織性非常強的遊說集團，在非洲，可能是某個強大的部落甚至家族，在希臘意大利，則可能是積重難返的公有部門。總之，當政治家和官僚機構不能從局部的、特殊的利益當中掙脫，而是被其俘獲，依附主義就產生了。依附主義是“政治衰敗”的重要標誌。

二

問題是，為什麼有些國家成功地走向了“國家建構”，而有些則陷入“依附主義”？成功的國家建構，從福山的論述中，可以梳理出三個理由來：

第一是戰爭。軍事壓力迫使一個國家在徵稅、人口管理和軍事建設方面加快步伐：中國國家建構方面的“早熟”與春秋戰國時期連年不斷的戰爭相關；歐洲各國近代以來的頻繁戰爭也是它們走出封建主義、邁向現代國家的重要動力。相比之下，拉美國家之間缺乏持續性、高強度的戰爭，所以拉美國家的問題一直是國家能力不足；同樣，非洲長期以來的地廣人稀與地形地貌，也使得歷史上的大規模戰爭很少，沒有形成國家建構的壓力。 

第二是政治改革。為什麼同樣是早發憲政國家，希臘至今深陷依附主義，而美國的國家建構則相當成功？原因是19世紀後期美國發生了政治改革，以考試製的公務員體系取代了“政黨分贓”式的職位分配製，而希臘卻始終沒有發生這個關鍵的“龍門一躍”。這種分叉又何以出現？美國19世紀後期高速的經濟發展重組了社會階層，新興的經濟集團不滿舊式的分贓制，推動了政治改革，而希臘所經歷的是沒有工業化的城市化，即所謂“沒有發展的現代化”，精英階層沒有根本的“換血”，始終寄生於政府和公有部門，並且這個寄生階層越來越大，引發今天的債務危機。

第三是民族認同。成功的國家建構很大程度上取決於成功的民族建構。如何說服一個廣東人和一個萬里之外的黑龍江人他們屬於“同一個國家”？如何讓一個佐治亞人和一個馬薩諸塞人被同一面國旗感動？同樣，如何讓一個基庫尤人（Kikuyu）和一個盧奧人（Luo）將其歷史上的身份感置於“肯尼亞”這個字眼之下？共同的民族認同往往極大壓縮國家建構的成本，而民族認同本身也往往被建構：政府強行推行的共同書面語、宗教、經典文本、各種“主義”、憲法，都是形塑民族認同的方式。在這個方面，福山對尼日利亞和印尼進行的對比令人印象深刻同樣是歷史上並不存在的國家，認同感“揉捏”的成敗很大程度影響了國家建構的成敗。

三

對“依附主義”的起源，福山則強調一點：早熟的民主制度——即缺乏國家建構支撐的民主發展——是依附主義的溫床。這種說法有其道理。他以美國早期的歷史為例，展示當時公職如何被執政黨當做“戰利品”瓜分，而這種瓜分的動力恰恰是民主機制從1830年代的傑克遜總統時代開始到19世紀末20世紀初，為了贏得選票，候選人承諾選戰勝利後分配公職給支持者。在福山看來，今天希臘和意大利的債務悲劇邏輯類似，都是選票邏輯推動了公共職位與資源被各種利益集團所“攫取”（captured），而美國歷史上的政治改革又始終沒有在這兩個國家發生。

根據這一觀點，一個國家的國家建構最好發生在民主化之前——而不是之後。沒有強大自主的官僚機構與借民主通道前往“分食”的各路人馬對抗，選票邏輯只會將公共資源變成被哄搶一空的政治自助餐。更何況“會哭的孩子有奶吃”——財力、組織資源豐富的人群往往搶得最大的一塊餅，而他們卻往往不是最飢餓的人群。 

但這可能也是此書中最薄弱的一個環節。當福山試圖梳理出一個“民主—依附主義”的邏輯時，他顯然忽視了專制之下的依附主義問題。甚至，某種意義上，民主與依附主義之間的關係是或然性的（否則無法解釋美國為什麼能夠通過改革擺脫“政黨分贓制”，也無法解釋為什麼世界上存在“丹麥”），而專制與依附主義之間的關係則幾乎是必然的。專制，幾乎根據定義，就是為“片面的”利益服務的這種片面性可以體現於一個人、一個家族、一個部族、一個教派、一個黨或者一個階級。當政府權力與一個片面的利益結合時，就構成了“庇護—依附主義”。

這也是為什麼當他試圖把秦漢時期（以及後來中國歷史上所有大一統時代）的中華帝國描述成一個中立的、非人格化的、自主的、高效的“現代國家”時缺乏說服力——的確，從暴力壟斷的角度而言，大一統王朝中國的“國家能力”非常強大，但是從政府的不偏不倚性角度而言，一個“家產官僚制”如何可能真正做到中立、自主、非人格化？當袁崇煥和崇禎帝發生衝突、岳飛和宋高宗發生衝突時，官僚機構如何保持“中立”？

事實上，美國的歷史說明一個國家可以先建立民主制度，再進行“國家建構”，而且民主制度框架的存在促進了國家建構。眾所周知，美國18世紀末就有了代議民主的基本框架，而它真正的國家建構礙於強大的州權傳統與政黨分贓制遲至19世紀末20世紀初才漸進發生。正如福山自己所說，政治改革是美國國家建構的動力之一，而美國19世紀末的改革很大程度上得益於選票給議員帶來的壓力來自社會的改革呼聲如此之強大，政治家不可能再裝聾作啞。

民主問責可能促進國家建構——至少是提高官僚機構質量意義上的國家建構，這一點在今天這個時代格外有意義。在福山列舉的國家建構的主要動力中，有戰爭、政治改革與民族認同。今天，刻意發動大規模戰爭來促進國家建設既不現實也很可能得不償失——總不能現在一斧頭把阿富汗劈成七份，然後說，“你們先打兩百年吧，沒準能打出一個秦始皇，兩千年後阿富汗的崛起將勢不可擋”；同樣，認同的形塑——即在族群世仇的基礎上建構共同的民族認同，又豈是朝夕之功？反倒是以經濟發展為基礎的政治改革，可能成為官僚機構擺脫依附主義成本相對低、見效相對快的動力。 

固然，民主可能滋生新的依附主義形式。福山書中所說的利益集團、遊說集團爬滿美國政治軀體的現象，的確存在。但這在多大程度上是一個問題，卻值得思考。正如一個美國政治分析家指出，“我們，你，我，他，都是各種意義上的特殊利益集團”。一個清華大學女教授，可能有意或無意地被“教師協會”、“北京居民菜價補貼協會”、“公立醫療保障項目組織”、“職業女性平權協會”等各種遊說集團所代表。某種程度上，遊說集團是代表性的一種形式相比專制體制下隱秘的、黑箱裡的、不受任何監督的公共資源遊說，民主和法治體系下，遊說至少可以更規範、更透明——比如在美國，所有的遊說人士和集團必須公開登記，而所有的政治家都不得收受遊說人員超過20美元的禮物。更根本而言，除非我們願意犧牲結社自由等政治權利，否則民主可能帶來的“遊說集團”現象就不可能完全禁絕。當然，一定的改革可能緩解這一現象的負面效應（比如縮小政府職能），繼續改革也仍有必要，但是將民主所滋生的廣泛遊說集團和利益集團現象，當做一個道德上黑白分明，因而解決辦法一目了然的問題，顯然忽視了任何改革可能帶來的價值互換性。

四

那麼，到底如何“到達丹麥”？總結福山的看法，一是國情論，二是順序論。 

“國情論”不難理解。既然“丹麥”意味着國家能力、民主和法治之間的相互平衡，那麼，針對每一個國家的具體“國情”，就應當“缺啥補啥”。對那些具備一定程度的民主與法治但欠缺國家建構的國家，就應該努力進行“國家能力建設”——在當代，此類國家似乎是福山筆下的多數，從非洲到拉美，從印度到希臘，似乎都應該着力於此；而對那些國家能力有餘但是法治與民主發展不足的國家（在福山筆下，中國是一例），藥方則是另外兩條維度的加強。 

“順序論”則是更耐人尋味的一個答案，在書中若隱若現。就政治發展三個維度的順序而言，英國似乎代表了一個理想的情形：法治（大憲章時期就有萌芽） →國家建設（都鐸王朝下的王權興起） →民主（19世紀普選權的擴散）。法治的基礎使王權的壯大不至於絕對，而國家能力的基礎又使得民主不至於造成社會失序。政治發展的順序不對——根據福山——平衡就很難實現。比如，那些民主先於國家建構的國家，往往陷入依附主義。“法治先於民主”，更是清晰明了的“英國經驗”。當然， “順序論”並非福山先生的獨創，中外學界已經有一批學者這樣論述（例如，傑克斯奈德[Jack Snyder]，邁克爾曼[Michael Mann]）。某種意義上，可以說“先法治，後民主”已經成為新的政治正確。 

答案看似清晰，換到操作性層面上，依然引發說得好聽卻沒用的困惑。首先，在一個特定的國家，政治發展三維度哪個強那個弱、哪個前哪個後，自有其歷史路徑和路徑依賴，而歷史不能改變。即使“順序論”的觀點是對的，我們也不可能讓——比如希臘——為了進入一個英式的、正確的政治發展順序而取消選舉、取消中央政府的權力，而集中精力在希臘先發展“貴族對國王的契約式限權”；我們也不大可能勸說獨裁者穆加貝取消津巴布韋的偽選舉，同時自己也宣布放棄權力，然後找一塊空地與該國的納稅大戶先打一架，再簽訂一個“大憲章”。

更重要的，是政治發展三維度內在的緊張關係。“順序論”基於一個假定：當“好東西”依次進場的時候，先到的那個“好東西”不會阻撓後面的那個“好東西”到來，而後到的“好東西”又不會破壞前面的“好東西”。這種假定過於樂觀。國家能力十分強大時，統治者似乎沒有理由坐在頭蓋巾中溫柔等待民主的到來；而民主到來時，也未必會溫順地投入國家能力的懷抱——卡扎菲政權下的利比亞，“國家能力”不能不算強大，然而當民主至少從形式上到來時，民主與國家能力不是相互疊加，而是相互摧毀。 

事實上，政治發展的三個維度，從順序論的角度有六種可能的組合，這使得任何過於簡潔的“模式”顯得可疑。比如“先法治後民主”這個說法不錯，英國的確是先有法治，再有民主這似乎是對順序論最有利的支持。問題在於，英國同時也是先有法治，後有國家建構，也就是說，國家建構是發生於法治這個框架之內忽視“先法治後國家建構”這個前提試圖複製英國的“先法治後民主”，極可能導致認識上的刻舟求劍。在那些國家建構已經極端發達的地方，那些“國家能力”本身已經成為法治最大障礙的地方，還是否有可能“先法治，後民主”？站在1939年的德國，或者1937年的蘇聯，是否可能“先法治，後民主”？還是，這種情形下，只有通過民主進程弱化極端的國家能力，法治才可能從重壓之下拓展出呼吸的空間？在此類國家，法治與民主與其說應該遵循“順序論”，不如說只能遵循“同步論”。 

當然，不管福山先生的“藥方”有沒有用以及多麼有用，政治問題不等於智識問題，這是最基本的道理。對於很多國家的政府和民眾來說，“藥方”並非不知，只是難為：利益的、觀念的、資源的束縛使得“通往丹麥之路”異常艱難。但是對於福山這樣的研究者而言，或許智識中的遊戲樂趣已經足夠精彩，政治上的回音只是錦上添花？

有一點可以肯定，如果政治家能夠採取行動，政治能夠造成巨大的改變——更好或者更壞。書中關於哥斯達黎加的論述令人印象深刻，身處中美洲地帶，周邊國家當代史上充滿血腥戰亂、政變、高度貧富懸殊，而這個國家能夠在過去六十年保持和平、民主與環保基礎上的發展，原因——根據福山——就在於不同派系的政治家在關鍵時刻接受了憲政限權。歷史上哥斯達黎加不是沒有過內戰與政變，但是1940年代保守派與左派“各讓一步”的妥協使政治發展得以可能。看來，無論什麼政治配方、以什麼發展順序出現，政治家的妥協都是繞不過去的一個環節。到達“丹麥”之前，還是要先到“哥斯達黎加”去。